上海律師對行政訴訟起訴的法定條件梳理：公民、法人或者其他組織向人民法院提起行政訴訟，維護自身合法權益，應當符合下列法定條件。

　　1.存在可訴的行政行為。

　　《中華人民共和國行政訴訟法》第2條規定：“ 公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。前款所稱行政行為，包括法律、法規、規章授權的組織作出的行政行為。”故，行政訴訟的原告只能是處于被管理地位的行政相對人，而處于管理地位的行政機關和法律法規授權組織是被告（行政主體），首先行政主體對行政相對人作出明確行政行為，該行為侵犯行政相對人合法權益。

　　2.法定范圍內的行政行為。

　　《中華人民共和國行政訴訟法》第十二條規定：“ 人民法院受理公民、法人或者其他組織提起的下列訴訟

　　（一）對行政拘留、暫扣或者吊銷許可證和執照、責令停產停業、沒收違法所得、沒收非法財物、罰款、警告等行政處罰不服的；

　　（二）對限制人身自由或者對財產的查封、扣押、凍結等行政強制措施和行政強制執行不服的；

　　（三）申請行政許可，行政機關拒絕或者在法定期限內不予答復，或者對行政機關作出的有關行政許可的其他決定不服的；

　　（四）對行政機關作出的關于確認土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權的決定不服的；

　　（五）對征收、征用決定及其補償決定不服的；

　　（六）申請行政機關履行保護人身權、財產權等合法權益的法定職責，行政機關拒絕履行或者不予答復的；（七）認為行政機關侵犯其經營自主權或者農村土地承包經營權、農村土地經營權的；

　　（八）認為行政機關濫用行政權力排除或者限制競爭的；

　　（九）認為行政機關違法集資、攤派費用或者違法要求履行其他義務的；

　　（十）認為行政機關沒有依法支付撫恤金、最低生活保障待遇或者社會保險待遇的；

　　（十一）認為行政機關不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經營協議、土地房屋征收補償協議等協議的；

　　（十二）認為行政機關侵犯其他人身權、財產權等合法權益的。

　　除前款規定外，人民法院受理法律、法規規定可以提起訴訟的其他行政案件。”

　　據此，行政相對人針對行政機關存在作出上述行政行為之一，認為侵犯其合法權益的，有權向人民法院提起行政訴訟。

　　3.有事實根據和屬于人民法院受案范圍。

         《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條規定：“ 提起訴訟應當符合下列條件：

　　（一）原告是符合本法第二十五條規定的公民、法人或者其他組織；

　　（二）有明確的被告；

　　（三）有具體的訴訟請求和事實根據；

　　（四）屬于人民法院受案范圍和受訴人民法院管轄。”故，與行政行為存在利害關系行政行為相對人的資格條件、具體訴訟請求和事實根據、人民法院受案范圍優先審查。

　　4.行政行為在法定起訴期限內。

      《中華人民共和國行政訴訟法》第四十六條規定：“ 公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應當自知道或者應當知道作出行政行為之日起六個月內提出。法律另有規定的除外。

　　因不動產提起訴訟的案件自行政行為作出之日起超過二十年，其他案件自行政行為作出之日起超過五年提起訴訟的，人民法院不予受理。”《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第六十四條規定：“行政機關作出行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應當知道起訴期限之日起計算，但從知道或者應當知道行政行為內容之日起最長不得超過一年。復議決定未告知公民、法人或者其他組織起訴期限的，適用前款規定。”第六十五條規定：“ 公民、法人或者其他組織不知道行政機關作出的行政行為內容的，其起訴期限從知道或者應當知道該行政行為內容之日起計算，但最長不得超過行政訴訟法第四十六條第二款規定的起訴期限。”據此，為有效實施行政管理，保障行政行為的執行力，行政相對人尋求法律救濟應當受上述起訴期限的限制，行政行為經過爭議期限，即法定救濟期限經過就不可再申請行政復議或提起行政訴訟救濟。

　　5.行政行為不屬于法律排除的范圍。

       《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第六十九條規定:“ 有下列情形之一，已經立案的，應當裁定駁回起訴：

　　(一)不符合行政訴訟法第四十九條規定的;

　　(二)超過法定起訴期限且無行政訴訟法第四十八條規定情形的;

　　(三)錯列被告且拒絕變更的;

　　(四)未按照法律規定由法定代理人、指定代理人、代表人為訴訟行為的;

　　(五)未按照法律、法規規定先向行政機關申請復議的;

　　(六)重復起訴的;(七)撤回起訴后無正當理由再行起訴的;

　　(八)行政行為對其合法權益明顯不產生實際影響的;

　　(九)訴訟標的已為生效裁判或者調解書所羈束的;

　　(十)其他不符合法定起訴條件的情形。前款所列情形可以補正或者更正的，人民法院應當指定期間責令補正或者更正;在指定期間已經補正或者更正的，應當依法審理。人民法院經過閱卷、調查或者詢問當事人，認為不需要開庭審理的，可以逕行裁定駁回起訴。”行政相對人提起行政訴訟有上述情形之一的，即屬于法定駁回情形，如上述最高人民法院案例。

　　行政訴訟法將行政訴訟起訴期限分為兩大類。一類是“先復議再訴訟型”，即行政相對人若對某行政行為不服，應首先提起行政復議，在復議機關作出復議決定后，行政相對人對復議決定不服而后提起行政訴訟；一類是“直接訴訟型”，即行政相對人若對行政機關作出的某行政行為不服，直接向人民法院提起行政訴訟。

　　對行政訴訟起訴期限的梳理

　　一、“先復議再訴訟型”的起訴期限

　　（一）對行政復議決定不服的，起訴期限為15日。

　　行政訴訟法第四十五條規定，公民、法人或者其他組織不服復議決定的，可以在收到復議決定書之日起十五日內向人民法院提起訴訟。復議機關逾期不作決定的，申請人可以在復議期滿之日起十五日內向人民法院提起訴訟。該條規定，即是先復議后訴訟情形下，有關起訴期限的法律規定。一般來講，由于行政復議既能審查行政行為的合法性，又能審查行政行為的合理性，所以只要復議機關盡職盡責，行政相對人的合法訴求應該能夠滿足，無需再提起行政訴訟。當然，如果行政相對人仍然不服行政復議決定，則應在上述規定期限內提起行政訴訟。

　　（二）經復議的案件不存在適用六個月起訴期限的問題

　　行政訴訟法對經復議維持原行政行為的案件，確立了作出原行政行為的行政機關與復議機關作為共同被告的模式。通常情況下，行政相對人不服的，會在收到復議決定之日起15日內提起訴訟。但是，審判實踐中也存在個別特殊情形，如行政相對人在復議決定的起訴期限屆滿后，僅就原行政行為提起訴訟，那此時的起訴期限如何適用？

　　對此，最高人民法院在（2017）最高法行申2620號案件中認為：

　　《中華人民共和國行政訴訟法》第四十五條規定，公民、法人或者其他組織不服復議決定的，可以在收到復議決定書之日起十五日內向人民法院提起訴訟。由于復議機關維持做共同被告制度的引入，此處的提起訴訟可分為兩類：一類是復議機關決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機關和復議機關是共同被告，另一類是復議機關改變原行政行為的，復議機關是單獨被告；但是在十五日的起訴期限適用范圍上，從歷史和文意解釋等方法來看，仍然是以十五日的特殊規定取代了關于起訴期限的一般規定，亦即經過復議的案件，在起訴期限問題上并無適用行政訴訟法所規定的六個月一般期限的情形。本案中周家華于2015年10月12日收到南通市政府作出的273號行政復議決定，該決定也明確告知“如不服本決定，可自收到本決定書之日起十五日內向人民法院提起行政訴訟”，因此，周家華于2015年12月3日提起本案訴訟，顯然超過了法定的十五日起訴期限。且本案不屬于未經復議程序直接起訴原行政行為的情況，因此不適用《中華人民共和國行政訴訟法》第四十六條第一款關于六個月起訴期限的規定。

　　二、“直接訴訟型”的起訴期限

　　（一）一般情況下的起訴期限為六個月

　　行政訴訟法第四十六條規定，公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應當自知道或者應當知道作出行政行為之日起六個月內提出。從該條規定可知，六個月的起算點是“自知道或者應當知道作出行政行為之日”。一般來講，行政機關作出行政行為都有相應的文書，如行政處罰決定、許可執照、確權證、征收決定等，在此情況下，行政機關完成送達程序，就屬于“知道”或者“應當知道”。關于“知道”的認定，最高人民法院在（2019）最高法行申7845號案件中有這樣的表述：

　　“知道或者應當知道行政行為內容的時點是起算起訴期限的前提和基礎。公民、法人或者其他組織提起行政訴訟，應當是針對其確信是真實的行政行為。若起訴人尚對是否存在被訴行政行為存疑，便起算起訴期限，則有違設置起訴期限制度的本意。知道或者應當知道行政行為的內容并非簡單的看到。本案中，盡管再審申請人在起訴狀中自認其在與智某的交涉中，智某向其出示了10615599號證，但智某系另一自然人，并非主管行政機關或者其他有權機關，僅此事實難以認定馬某已經在行政訴訟法意義上知道或者應當知道該頒證行為。”

　　（二）行政機關未履行教示義務時的起訴期限為一年

　　行政訴訟法解釋第六十四條規定，行政機關作出行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應當知道起訴期限之日起計算，但從知道或者應當知道行政行為內容之日起最長不得超過一年。這一規定確定了行政機關沒有履行教示義務情形下的起訴期限，體現了保障公民、法人或者其他組織起訴權利的意圖。

　　（三）最長保護期限

　　行政訴訟法第四十六條第二款規定，因不動產提起訴訟的案件自行政行為作出之日起超過二十年，其他案件自行政行為作出之日起超過五年提起訴訟的，人民法院不予受理。由此可知，對于行政相對人不知道行政行為內容的，行政訴訟法規定了5年和20年的最長保護期限。

　　1、不動產案件的最長起訴期限為20年

　　行政訴訟法解釋第九條規定，行政訴訟法第二十條規定的“因不動產提起的行政訴訟”是指因行政行為導致不動產物權變動而提起的訴訟。這里的不動產物權變動，包括物權設立、變更、轉讓、消滅等。實踐中，行政訴訟的原告一般對何為因不動產提起的行政訴訟有很深的誤解，這也導致其對相關案件的管轄法院、起訴期限的計算等問題產生錯誤的認識。如在司法實踐中，房屋被征收人對市縣人民政府所作的房屋征收補償決定提起訴訟時，往往會主張該糾紛屬于行政訴訟法中規定的因不動產引起的糾紛，應當由不動產所在地人民法院管轄，在起訴期限上也應當適用20年的最長保護期限。但從上述司法解釋的規定可知，“因不動產提起的行政訴訟”，必須是被訴行為產生了不動產物權設立、變更、轉讓、消滅的法律效果，不應擴大解釋為與不動產有任何聯系的行政糾紛。

　　2、在最長保護期限內知道行政行為的，不適用20年最長保護期限

　　最長訴訟保護期限的規定，其含義是指，自行政行為作出之日起，經過一定的期間就不得提起撤銷訴訟。這一期間屬于客觀期間，不論當事人是否知道或者應當知道行政行為的存在。上海行政訴訟律師事務所

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