001、上級行政機關對下級行政機關、本級人民政府對所屬工作部門的內(nèi)部監(jiān)督行為，一般不屬于行政訴訟受案范圍。

　　——李某剛訴北京市西城區(qū)人民政府不履行法定職責案 (2016)最高法行申 1820 號

　　【裁判觀點】

　　(1)《行政訴訟法》第十二條第一款第六項規(guī)定的 ) “法定職責”，系指行政機關依據(jù)法律、 法規(guī)或者規(guī)章等規(guī)定，具有針對行政管理相對人申請直接進行處理、直接解決行政管理相對人訴求的職責，一般不包括上級行政機關對下級行政機關、本級人民政府對所屬工作部門的層級監(jiān)督、內(nèi)部管理職責。行政管理相對人申請履行保護人身權、財產(chǎn)權等合法權益的法定職責，一般應當向直接具有管轄職權，能夠直接解決其具體請求的行政機關提出。行政管理相對人對具有管轄職權的行政機關的處理不滿意，可以向上級行政機關或者同級人民政府投 訴、舉報、反映，要求上級行政機關或者同級人民政府監(jiān)督、督促具有相應管轄職權的行政機關依法履行職責；上級行政機關或者同級人民政府也有權依據(jù)《地方各級人民代表大會和 地方各級人民政府組織法》及相關法律規(guī)定進行相應處理。但行政管理相對人對上級行政機關或者同級人民政府的處理不服，以上級行政機關或者同級人民政府為被告，要求人民法院責令上級行政機關或者同級人民政府履行保護人身權、財產(chǎn)權等合法權益的法定職責的，一般不屬人民法院行政訴訟的監(jiān)督范疇。

　　(2)根據(jù)《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第六十九條第 一款第八項之規(guī)定，行政行為對其合法權益明顯不產(chǎn)生實際影響的起訴，人民法院可以逕行裁定駁回起訴。因此，針對原告以上級行政機關或者同級人民政府為被告而提起的不履行法 定職責違法之訴或者要求履行法定職責之訴，人民法院如無需實體審查即能得出被告明顯不具有訴請履行法定職責的，可以逕行裁定不予立案或者駁回起訴，而無須進入實體審理后再 作出駁回其訴訟請求的實體判決，以保障各方權益，減輕司法成本，引導訴訟權利正確行使。
 

　　002、人民政府不履行層級監(jiān)督職責的行為，一般不屬于行政訴訟受案范圍。

　　——石某等訴江蘇省人民政府不履行法定職責及行政復議案 (2017)最高法行申 143 號

　　【裁判觀點】

　　人民法院對行政機關行使職權行為的監(jiān)督應當依照《行政訴訟法》的規(guī)定進行。根據(jù)《國 有土地上房屋征收與補償條例》的規(guī)定，上級人民政府應當加強對下級人民政府房屋征收與補償工作監(jiān)督，但上級人民政府該職權系基于上下級行政機關之間的層級監(jiān)督關系而形成， 上級人民政府不改變或者不撤銷所屬各工作部門及下級人民政府決定、命令的，一般并不直接設定當事人新的權利義務，當事人可以通過直接起訴所屬工作部門或者下級人民政府作出的行政行為來維護合法權益。當事人堅持起訴人民政府不履行層級監(jiān)督職責，不具有權利保 護的必要性和實效性，依法應當裁定不予立案或者駁回起訴。
 

　　003、行政機關基于上下級監(jiān)督關系而形成的內(nèi)部監(jiān)督管理行為，一般不屬于行政訴訟受案范圍。

　　——邵某華訴浙江省杭州市西湖區(qū)人民政府不履行法定職責案 (2017)最高法行申 1129 號

　　【裁判觀點】

　　可訴的行政行為應當是行政機關直接設定行政管理相對人權利義務或者對相對人權利義 務直接產(chǎn)生影響的管理行為，并不包括行政機關基于上下級監(jiān)督關系而形成的內(nèi)部監(jiān)督管理行為，亦即上級行政機關基于組織法和上下級之間的管理與被管理關系而對下級行政機關所 作的行為，不屬于人民法院行政訴訟受案范圍。行政管理相對人可以直接針對對其權利義務產(chǎn)生影響的對外發(fā)生法律效力的行為，以在對外發(fā)生法律效力的文書上署名的行政機關為被 告，提起行政訴訟。而上級行政機關對下一級行政機關的執(zhí)法過錯行為的調(diào)查及追責，既是行政機關上下級之間的內(nèi)部管理行為，也是行政機關上下級之間的內(nèi)部監(jiān)督行為。不論內(nèi)部 監(jiān)督行為的結(jié)果如何，都不對申請人的權利義務產(chǎn)生直接影響。因此，針對下一級行政機關的執(zhí)法過錯行為，不論上一級行政機關是否立案調(diào)查，是否做出相應決定，當事人對相關決 定是否接受，均不屬于人民法院司法監(jiān)督范疇，也非行政訴訟受案范圍。
 

　　004、行政機關根據(jù)法院執(zhí)行裁定作出的、未設定相對人新的權利義務的告知行為，不屬于行政訴訟受案范圍。

　　——蔡某鳳訴上海市黃浦區(qū)人民政府執(zhí)行通知及強拆行為案 (2017)最高法行申 190 號

　　【裁判觀點】

　　(1)《最高人民法院關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一條第二款第(六) 項 （該文件已廢止，相關規(guī)定參見 2018 年 2 月 6 日發(fā)布的《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一條第二款第(十)項）規(guī)定，公民、法人或者其他組織不服對其權利義務不產(chǎn)生實際影響的行為而提起行政訴訟的，不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。行政機關根據(jù)法院生效裁定作出的告知書，僅 是告知行政相對人法院生效裁定的主要內(nèi)容，沒有獨立的決定事項，未對相對人設定新的權利義務，因此不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。

　　(2)市縣人民政府根據(jù)人民法院準許強制執(zhí)行補償決定的裁定實施的強制搬遷行為，不屬 于可訴的行政行為，但原告主張超出行政裁定執(zhí)行范圍造成財產(chǎn)損失的除外。
 

　　005、行政機關作出的會議紀要不直接設定當事人權利義務、不直接對外發(fā)生法律效力的，通常不屬于行政訴訟受案范圍。

　　——北京世紀佳聯(lián)教育技術發(fā)展有限公司訴山東省日照市人民政府行政案 (2016)最高 法行申 2711 號

　　【裁判觀點】

　　會議紀要作為行政機關用于記載和傳達有關會議情況和議定事項的內(nèi)部公文，通常不對 行政相對人的權利和義務產(chǎn)生影響。只有在其轉(zhuǎn)化為對外發(fā)生效力的行政行為時，才具有法律上的強制執(zhí)行力。判斷會議紀要是否屬于行政訴訟的受案范圍，主要審查其是否對行政管 理相對人的權利和義務產(chǎn)生直接影響，是否依法需要通過其他行政行為才能實現(xiàn)其效力。行政機關作出的會議紀要，不直接設定當事人權利義務、不直接對外發(fā)生法律效力的，通常不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。
 

　　006、行政機關內(nèi)部監(jiān)督行為依職權外化，對相對人權利義務造成影響的，屬于行政復議受理 和行政訴訟受案范圍。

　　——申某忠訴河南省鄭州市人民政府不予受理行政復議決定 (2016)最高法行申 87 號

　　【裁判觀點】

　　公民、法人或者其他組織可以向行政機關隸屬的人民政府或其上一級人民政府提出申訴、 控告，但與以直接救濟行政相對人權利為目的的復議和訴訟制度有所不同，申訴或控告可以成為啟動上下級行政機關之間內(nèi)部監(jiān)督的線索，不直接和必然啟動內(nèi)部監(jiān)督程序。是否啟動 內(nèi)部監(jiān)督程序以及程序啟動后如何處理，屬于行政機關內(nèi)部管理范疇，原則上不屬于行政復議受理范圍和行政訴訟受案范圍。只有在上級行政機關撤銷或者改變原行政行為以及作出新 的影響當事人權利義務關系的行政行為時，這種內(nèi)部監(jiān)督行為才外化為可復議和訴訟的行政行為。
 

　　007、上下級行政機關之間作出的請示、批復等內(nèi)部行政行為，通常不產(chǎn)生外部法律效力，不 屬于行政訴訟受案范圍。

　　——王某宏訴宣城市人民政府房屋拆遷行政決定案 (2016)最高法行申 275 號

　　【裁判觀點】

　　上下級行政機關之間的請示、批復等內(nèi)部行政行為，通常不會直接設定和影響當事人的 權利義務，不屬于行政訴訟的受案范圍。當事人可以依法直接起訴具有法定職權的行政機關作出的發(fā)生法律效力且對其權利義務直接產(chǎn)生影響的行政行為。
 

　　008、行政機構(gòu)撤并、內(nèi)部人員分流、人事檔案交接等事項，不屬于人民法院行政訴訟主管工 作的范圍。

　　——王某生訴山西省太原市杏花嶺區(qū)人民政府履行行政義務案 (2016)最高法行申 1744 號

　　【裁判觀點】

　　(1)根據(jù)《地方各級人民政府機構(gòu)設置和編制管理條例》等規(guī)定，縣級以上地方人民政府 行政機構(gòu)的內(nèi)設機構(gòu)的設立、撤銷、合并或者變更規(guī)格、名稱，由該行政機構(gòu)報本級人民政府機構(gòu)編制管理機關審批。機構(gòu)的撤銷合并以及因此而作出的人員分流決定，不屬于行政訴 訟受案范圍。

　　(2)《干部檔案工作條例》第三十三條規(guī)定，干部工作調(diào)動或職務變動后應及時將檔案轉(zhuǎn) 給新的主管部門。《機關檔案工作條例》第二十六條、第二十七條也規(guī)定，機關撤銷或合并時，必須將本機關包括人事檔案在內(nèi)的全部檔案進行認真整理、妥善保管，并根據(jù)不同的情形向 有關機關移交。因此，在機構(gòu)撤并的情況下，因未做好檔案移交工作導致檔案丟失的，當事人可向新的負有接收人事檔案義務的機關主張相應的權利。同時，也可以根據(jù)《干部檔案工 作條例》第三十七條的規(guī)定，要求同級黨委組織部門研究解決干部檔案工作中的問題。干部檔案的移交涉及行政機關之間的工作銜接，不屬于行政訴訟受案范圍。

　　(3)《公務員法》第一百零六條的規(guī)定，公務員以及法律、法規(guī)授權的具有公共事務管理 職能的事業(yè)單位中除工勤人員以外的工作人員，適用公務員法的有關規(guī)定。而根據(jù)《公務員法》第十條的規(guī)定，包括退休在內(nèi)的公務員管理工作由公務員主管部門負責，地方人民政府 不具有辦理退休手續(xù)的法定職責。
 

　　009、歷史遺留的落實政策性質(zhì)的房地產(chǎn)糾紛，不屬于人民法院主管工作的范圍。

　　——唐某鑫訴江蘇省南京市鼓樓區(qū)人民政府行政賠償案 (2017)最高法行申 5 號

　　【裁判觀點】

　　根據(jù)法發(fā)(1992)38 號《最高人民法院關于房地產(chǎn)案件受理問題的通知》第三條規(guī)定，參照《城鄉(xiāng)建設環(huán)境保護部印發(fā)〈關于城市私有出租房屋社會主義改造遺留問題的處理意見〉 的通知》，對社會主義改造等歷史遺留的落實政策性質(zhì)的房地產(chǎn)糾紛，不屬于人民法院主管工作的范圍，當事人為此而提起的訴訟，人民法院應依法裁定不予立案或者駁回起訴。
 

　　010、行政相對人針對信訪答復意見提起的不履行職責等訴訟請求，不屬于行政訴訟受案范圍。

　　——翁某華訴江蘇省東臺市人民政府行政管理案 (2017)最高法行申 682 號

　　【裁判觀點】

　　(1)行政機關所有不履行職責的行為，并非都必然屬于行政訴訟受案范圍，人民法院不可 能通過司法審查方式來監(jiān)督行政機關履行所有其應盡的職責和義務。由于行政權的復雜性以及行政職責來源的多樣性，人民法院對行政機關不履行職責行為是否應予司法監(jiān)督和審查， 要結(jié)合行政機關行使行政權力的性質(zhì)以及相應職責的不同來源予以綜合判斷，同時還要考慮當事人申請履行職責所保護的權利，是否屬于行政訴訟法保護的權利范圍和權利種類。

　　(2)行政相對人基于信訪答復意見提起的不履行職責等訴訟，不宜納入行政訴訟受案范圍， 如人民法院對此類案件進行審查，則必然涉及對信訪復核意見合法性的評價、信訪復核意見內(nèi)容的判斷以及對下級行政機關是否履行了信訪復核意見等內(nèi)容的實體審查，此實際上是將 信訪事項又重新導入司法訴訟程序，最終可能形成信訪和訴訟的惡性循環(huán)，因此人民法院原則上不宜將信訪事宜納入行政訴訟受案范圍。
 

　　011、行政機關針對信訪事項作出的復查、復核意見等行為，不屬于行政訴訟受案范圍。

　　——吉某琪訴蘇州市吳江區(qū)人民政府行政糾紛案 (2016)最高法行申 364 號

　　【裁判觀點】

　　根據(jù)《最高人民法院關于不服縣級以上人民政府信訪行政管理部門、負責受理信訪事項 的行政管理機關以及鎮(zhèn)(鄉(xiāng))人民政府作出的處理意見或者不再受理決定而提起的行政訴訟人 民法院是否受理的批復》[(2005)行立他字第 4 號]第二條，對信訪事項有權處理的行政機關根據(jù)《信訪條例》作出的處理意見、復查意見、復核意見和不再受理決定，信訪人不服提起行 政訴訟的，人民法院不予受理。故當事人不服前述信訪答復，起訴該信訪事項，不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。
 

　　012、行政機關為作出行政行為而實施的準備、論證、研究、層報、咨詢等過程性行為，一般 不屬于行政復議受理范圍和行政訴訟受案范圍。

　　——沈某華訴江蘇省公安廳行政撤銷及履行法定職責案 (2017)最高法行申 4409 號

　　【裁判觀點】

　　公民、法人或者其他組織對行政機關為作出行政行為而實施的準備、論證、研究、層報、 咨詢等過程性行為不服的，通常不能申請行政復議或者提起行政訴訟，除非該行為具有事實上的最終性，并影響公民、法人或者其他組織的合法權益。
 

　　013、行政機關自主或者依其他機關請求，就其職權范圍內(nèi)特定事項作出的具有獨立意思表示 的行政確認行為，屬于可訴的行政行為；但是行政機關的行為僅系對已存在文件的摘錄或事實行為的客觀描述，未設定行政相對人新的權利義務的除外。

　　——黃某星訴江蘇省財政廳不予履行復議職責案 (2017)最高法行申 28 號

　　【裁判觀點】

　　國有資產(chǎn)管理局根據(jù)人民檢察院要求，將企業(yè)資產(chǎn)性質(zhì)界定為國有資產(chǎn)，屬于依其自身意志，行使行政職權作出的產(chǎn)權界定行為，該行為已經(jīng)對行政管理相對人設定了行政法上的 權利義務關系，依法屬于可訴的行政行為。
 

　　014、行政機關簽訂的招商引資協(xié)議，可以認為屬于行政協(xié)議。

　　——香港斯托爾實業(yè)(集團)有限公司訴泰州市海陵區(qū)人民政府等招商引資協(xié)議案 (2017) 最高法行再 99 號

　　【裁判觀點】

　　(1)行政協(xié)議一般包括以下要素：一是協(xié)議有一方當事人必須是行政主體；二是該行政主 體行使的是行政職權；三是協(xié)議目的是為實現(xiàn)社會公共利益或者行政管理目標；四是協(xié)議的主要內(nèi)容約定的是行政法上的權利義務關系。由于行政管理的復雜性以及雙方當事人協(xié)議約 定內(nèi)容的多樣性，判斷一項協(xié)議是屬于行政協(xié)議還是民事協(xié)議，不能僅看其名稱，也不能僅依據(jù)其中的少數(shù)或者個別條文來判定，而應結(jié)合以上要素和協(xié)議的主要內(nèi)容綜合判斷。

　　(2)民事協(xié)議與行政協(xié)議、民事訴訟與行政訴訟，一般僅具有法理分工和管轄指引功能。審理行政協(xié)議案件既要適用行政法律規(guī)范，也要適用不違反行政法和行政訴訟法強制性規(guī)定的民事法律規(guī)范。區(qū)分民事協(xié)議與行政協(xié)議、民事訴訟與行政訴訟，更多應考慮審判的便利 性、糾紛解決的有效性、裁判結(jié)果的權威性以及上下級法院間的一致性，也應考慮何種訴訟更有利于對行政權力的監(jiān)督和公共利益的維護。

　　(3)《最高人民法院關于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會紀要》(法〔2004〕96 號)第三條規(guī)定：“人民法院審查行政行為的合法性時，原則上實體問題適用舊法規(guī)定，程序問題適用新法規(guī)定。”《行政訴訟法》是我國行政訴訟程序的基本法，根據(jù)上述適用法律規(guī) 范標準，對《行政訴訟法》修改后的條款，除非明確規(guī)定不溯及既往或者因條款性質(zhì)不適宜溯及既往的，原則上對有關受案范圍、審理程序、裁判種類等屬于法院裁判職權專屬事項的 規(guī)定，人民法院均應當適用新的規(guī)定進行裁判。由于《行政訴訟法》第十二條第一款第十一 7 項是有關行政訴訟受案范圍的規(guī)定，屬于人民法院行使裁判職權專屬事項，依法即具有溯及力。
 

　　015、行政協(xié)議訴訟的受案范圍，不限于《行政訴訟法》第十二條第一款第十一項規(guī)定的四種情形。

　　——蔣某玉訴重慶高新區(qū)管委會與重慶高區(qū)征地服務中心行政協(xié)議糾紛案 (2017)最高 法行再 49 號

　　【裁判觀點】

　　(1)行政協(xié)議訴訟的受案范圍不應僅限于《行政訴訟法》第十二條第一款第十一項規(guī)定的 四種情形，而應包括所有的行政協(xié)議爭議。行政協(xié)議是指行政機關在行使行政職權、履行行政職責過程中與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的協(xié)議。就爭議類型而言，除《行政訴訟法》第十二條第一款第十一項所列舉的四種行政協(xié)議爭議外，還包括協(xié)議訂立時的締約過失，協(xié)議成立與否，協(xié)議有效無效，撤銷、 終止行政協(xié)議，請求繼續(xù)履行行政協(xié)議、采取相應的補救措施、承擔賠償和補償責任以及行政機關監(jiān)督、指揮、解釋等行為產(chǎn)生的行政爭議。將行政協(xié)議訴訟的受案范圍僅理解為《行 政訴訟法》第十二條第一款第十一項規(guī)定的四種情形，既不符合現(xiàn)行行政訴訟法、合同法及其司法解釋的相關規(guī)定，也可能會出現(xiàn)以下問題：一是如將相關行政協(xié)議爭議納入民事訴訟， 既造成了同一性質(zhì)的協(xié)議爭議由行政民事分別受理并審理的混亂局面，又增加了行政裁判和民事裁判不一致的風險，不利于徹底化解行政協(xié)議糾紛；二是如相關行政協(xié)議爭議不納入行 政訴訟的受案范圍，又因其行政性民事訴訟不予受理，極易造成行政訴訟和民事訴訟均不受理的尷尬局面，亦有悖于現(xiàn)代行政訴訟為公民、法人或者其他組織提供無漏洞、有效的司法保護的主要宗旨；三是將相關行政協(xié)議爭議排除出行政訴訟的受案范圍，意味著有關行政協(xié)議爭議游離行政法制軌道，既不能及時有效地依法解決相關行政爭議，也不利于監(jiān)督行政機 關依法行使職權。

　　(2)確定行政訴訟被告應當考慮的因素。確定行政訴訟被告時，應當考慮以下四個要素：一是在程序上，受公民、法人或其他組織起訴，且由人民法院通知應訴的機關或組織；二是在實體上，行使國家行政管理職權職責 并作出行政行為(作為或者不作為)，且該行為被公民、法人或其他組織認為侵犯其合法權益 的機關或者組織；三是在組織上，屬于能夠獨立承擔法律責任的機關或組織，亦即行政主體；四是在方便性上，即使不屬于行政主體，為便利當事人訴權的行使，通過法律、法規(guī)或者規(guī) 章授權亦可將非行政主體的組織在行政訴訟中作為被告。   上海虹口律師事務所

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