【基本案情】再審申請人長春泰恒房屋開發有限公司（以下簡稱泰恒公司）因與被申請人長春市規劃和自然資源局（以下簡稱長春自然資源局）國有土地使用權出讓合同糾紛一案，不服吉林省高級人民法院（2018）吉民終264號民事判決，向本院申請再審。本院于2019年5月30日作出（2019）最高法民申1425號民事裁定，提審本案。本院依法組成合議庭，于2019年11月11日公開開庭審理了本案，泰恒公司的委托訴訟代理人馬麗艷、于蒙娜，長春自然資源局的委托訴訟代理人滕大力、姜林伯到庭參加訴訟。本案現已審理終結。
 

　　泰恒公司向一審法院起訴稱，2010年11月25日，泰恒公司與長春市國土資源局（以下簡稱長春市國土局）簽訂《國有建設用地使用權出讓合同》，案涉《國有建設用地使用權出讓合同》履行期間，由于國務院出臺了《國有土地上房屋征收與補償條例》，導致合同約定的由泰恒公司自行拆除地上物及補償工作已不可能履行，基于情勢變更原則，泰恒公司要求解除案涉合同。綜上，請求：一、解除案涉《國有建設用地使用權出讓合同》；二、判令長春市國土局返還土地出讓金2630萬元；三、判令長春市國土局賠償泰恒公司已繳納契稅1315000元；四、判令長春市國土局給付利息9836491.34元（此利息計算至2016年12月31日，從2017年1月1日至土地出讓金全部返還之日按中國人民銀行同期貸款利率標準計算）。
 

　　長春市國土局辯稱，第一，本案不存在適用情勢變更原則的事實基礎及條件，泰恒公司依據情勢變更原則要求解除合同的目的在于轉嫁投資風險，逃避違約責任。第二，《國有土地上房屋征收與補償條例》的實施，并未導致案涉合同賴以存在的客觀情況發生重大變化，且不影響泰恒公司合同目的的實現，本案不符合情勢變更原則的適用條件。第三，泰恒公司怠于辦理拆遷許可手續，導致其在《國有土地上房屋征收與補償條例》實施后無法自行拆遷，其對合同履行障礙具有過錯。
 

　　一審法院經審理查明：2010年10月18日，長春市國土局發布寬城區已建住宅以東、長春市第二十五中學以南、長農公路以西、空地以北范圍內的B地塊，宗地編號xxx-130-5，出讓面積21632平方米土地的掛牌出讓公告。公告載明:案涉出讓地塊為現狀土地條件，包括規劃用地界線及現狀土地整理界線內已拆遷完畢的土地和未拆遷的土地。對于未拆遷的土地由競得人在競得土地后自行負責拆遷整理，所發生相關費用自行承擔。2010年11月22日，泰恒公司向長春市國土局提交《競買報價單》，申請參加案涉地塊的掛牌出讓，并承諾完全接受并遵守掛牌文件的規定和要求。同日，泰恒公司向長春市國土局繳納了參與競拍保證金600萬元。2010年11月25日，長春市國土局與泰恒公司簽訂《成交確認書》，確認泰恒公司競得案涉出讓地塊。
 

　　2010年11月25日，長春市國土局作為出讓人與受讓人泰恒公司簽訂《國有建設用地使用權出讓合同》，主要約定：1.出讓宗地編號為xxx-130-5，宗地面積21632平方米。出讓人同意在2010年11月25日前將出讓宗地交付給受讓人，出讓宗地為現狀交付，即土地及地上建筑物未拆遷部分由該地塊競得人負責，土地及地上物由競得單位自行拆遷補償整理；2.出讓價款為26300000元，合同簽訂之日起30日內，一次性付清國有建設用地出讓價款；3.受讓人同意本合同項下宗地建設項目在2011年11月25日之前開工，在2013年11月25日之前竣工。受讓人因自身原因終止該項目投資建設，向出讓人提出終止履行合同并請求退還土地的，出讓人報經原批準土地出讓方案的人民政府批準后，退還除合同約定的定金以外的全部或部分國有建設用地使用權出讓價款（不計利息），收回國有建設用地使用權，該宗地范圍內已建的建筑物、構筑物及其附屬設施可不予補償，出讓人還可要求受讓人清除已建建筑物、構筑物及其附屬設施，恢復場地平整；但出讓人愿意繼續利用該宗地范圍內已建的建筑物、構筑物及其附屬設施的，應給予受讓人一定補償。
 

　　2010年12月24日，泰恒公司向長春市國土局繳納了土地出讓金2030萬元。2011年1月21日，國務院出臺《國有土地上房屋征收與補償條例》，該條例第四條規定，市、縣級人民政府負責本行政區域的房屋征收與補償工作。市、縣級人民政府確定的房屋征收部門組織實施本行政區域的房屋征收與補償工作。市、縣級人民政府應當依照本條例的規定和本級人民政府規定的職責分工，互相配合，保障房屋征收與補償工作的順利進行。2012年9月26日泰恒公司繳納契稅1315000元。
 

　　一審法院認為，案涉《國有建設用地使用權出讓合同》系雙方當事人真實意思表示，未違反法律、行政法規的強制性規定，合法有效。雙方在2010年11月25日簽訂合同時，泰恒公司對其自行進行土地及地上物拆遷整理是明知的，簽訂合同后應自行承擔由其拆遷的商業風險；雙方之間繼續履行《國有建設用地使用權出讓合同》并不存在明顯不公平的情形；泰恒公司如在2010年11月25日取得土地后積極履行辦理拆遷許可證義務，其現作為拆遷主體符合法規規定；如其怠于辦理房屋拆遷許可證導致的現階段拆遷不能，后果應自行承擔。綜上，一審法院判決：駁回泰恒公司的訴訟請求。
 

　　泰恒公司上訴稱，第一，案涉《國有建設用地使用權出讓合同》約定長春市國土局以“毛地"方式將土地出讓給泰恒公司。《國有土地上房屋征收與補償條例》的出臺導致合同無法繼續履行，致使泰恒公司簽訂合同的目的無法實現。第二，《國有土地上房屋征收與補償條例》的出臺和實施不可歸責于雙方當事人，一審法院判決政策的改變系泰恒公司應承擔的商業風險錯誤。第三，根據《國有建設用地使用權出讓合同》的約定，泰恒公司進行拆遷工作的時間為一年，泰恒公司不存在怠于履行合同義務的情形。國土資源部、住房和城鄉建設部于2010年9月21日聯合下發《國土資源部、住房和城鄉建設部關于進一步加強房地產用地和建設管理調控的通知》，明確要求不得以“毛地"方式出讓土地，在此情況下，長春市國土局仍以“毛地"方式出讓案涉土地導致合同無法履行，長春市國土局存在過錯。綜上，請求撤銷一審判決，改判支持泰恒公司的訴訟請求。
 

　　長春市國土局辯稱，第一，本案不存在適用情勢變更的事實基礎及條件。案涉《國有建設用地使用權出讓合同》合法有效，《國有土地上房屋征收與補償條例》的實施不影響泰恒公司取得涉案土地使用權。第二，國家調整土地拆遷整理政策不屬于當事人不能預見的事實，泰恒公司作為專業的房地產開發企業，對土地拆遷整理政策傾向已有充分認識，故因政策改變導致其無法自行對土地進行拆遷整理屬于商業風險范疇。第三，繼續履行《國有建設用地使用權出讓合同》不會導致顯失公平，泰恒公司合同目的并未落空。綜上，請求駁回泰恒公司的上訴請求。
 

　　二審法院認為，泰恒公司簽訂《國有建設用地使用權出讓合同》的目的為取得土地使用權，長春市國土局已依約將案涉土地交付給泰恒公司，且在交付土地時符合當時法律和政策規定，不存在不利于合同目的實現的障礙。國土資源部、住房和城鄉建設部于2010年9月21日聯合下發的《國土資源部、住房和城鄉建設部關于進一步加強房地產用地和建設管理調控的通知》明確要求不得以“毛地"方式出讓土地，泰恒公司作為專門從事房地產開發的企業，在簽訂合同時應當能夠預見其在履行合同的過程可能存在致使合同目的不能全部實現的商業風險。《國有土地上房屋征收與補償條例》于雙方簽訂合同近兩個月后出臺，在此期間，泰恒公司申請辦理拆遷許可證并不存在障礙。即便在條例出臺后，泰恒公司仍然可就拆遷整理事宜與長春市國土局進行協商解決，《國有土地上房屋征收與補償條例》僅影響案涉出讓合同中關于拆遷整理的具體履行方式，土地使用權出讓及土地開發等合同賴以存在的客觀情況并未發生變化，并不必然使泰恒公司的合同目的落空。泰恒公司雖然主張曾多次要求政府部門進行拆遷整理，但未能提供證據予以證明，故不予認可。綜上，二審法院判決：駁回上訴，維持原判。
 

　　泰恒公司申請再審稱，第一，原審法院認定本案不構成情勢變更，適用法律錯誤。案涉《國有建設用地使用權出讓合同》約定長春市國土局以“毛地"方式出讓土地，后因國務院出臺的《國有土地上房屋征收及補償條例》明確規定市、縣級人民政府負責本行政區域內的房屋征收與補償工作，政策變化導致泰恒公司無法按照合同約定自行對案涉土地進行拆遷整理。泰恒公司無法預見到政策的變化，因不可歸責于雙方當事人的原因導致案涉合同無法繼續履行以致合同目的無法實現。第二，案涉合同約定的拆遷時間自2010年11月25日至2011年11月25日，因2011年1月21日國務院出臺《國有土地上房屋征收與補償條例》，案涉合同簽訂后兩個月即發生了政策變化，泰恒公司已無法申請辦理拆遷許可證。原審法院以泰恒公司未積極辦理拆遷許可證而導致拆遷不能為由，認定由泰恒公司承擔拆遷不能的責任錯誤。第三，長春市國土局對于合同的簽訂及無法履行存在過錯。長春市國土局作為土地出讓部門，對相關政策文件應有充分的了解和掌握。國土資源部及住房和城鄉建設部于2010年9月21日下發的《關于進一步加強房地產用地和建設管理調控的通知》中明確規定，不得以“毛地"方式出讓土地。在該文件下發后，長春市國土局仍以“毛地"方式出讓土地并與泰恒公司簽訂案涉合同，長春市國土局對案涉合同無法履行具有過錯。綜上，請求：撤銷一、二審判決，改判支持泰恒公司的全部訴訟請求；訴訟費用由長春市國土局承擔。
 

　　長春市國土局答辯稱，本案不存在適用情勢變更原則的事實基礎和適用條件，泰恒公司依據情勢變更原則要求解除案涉合同，缺乏事實和法律依據。第一，案涉合同賴以存在的客觀情況并未發生重大變化，泰恒公司簽訂案涉合同的目的在于取得土地使用權，而關于土地及地上物由泰恒公司自行拆遷的約定，僅是雙方就土地出讓后拆遷事宜的約定，并不影響泰恒公司取得土地使用權的目的。第二，泰恒公司作為專業的房地產開發企業，國家對土地拆遷政策的調整，泰恒公司應當知曉。政策的變化屬于泰恒公司應承擔的商業風險。案涉合同簽訂后，泰恒公司怠于辦理拆遷許可手續，導致其無法自行實施拆遷，應承擔不利后果。第三，《國有土地上房屋征收與補償條例》于2011年1月21日實施。泰恒公司直至2017年才起訴要求解除合同，泰恒公司解除權的期限早已屆滿。綜上，請求駁回泰恒公司的再審申請，維持原判。
 

　　本院再審期間查明：長春市國土局于2019年5月10日更名為長春市規劃和自然資源局。二審法院查明的事實，雙方當事人均無異議，本院予以確認。
 

　　【裁判結果】

　　一、撤銷吉林省高級人民法院（2018）吉民終264號民事判決及長春市中級人民法院（2017）吉01民初227號民事判決；

　　二、自本判決生效之日起解除長春市國土資源局（后更名為長春市規劃和自然資源局）與長春泰恒房屋開發有限公司于2010年11月25日簽訂的《國有建設用地使用權出讓合同》； 三、長春市規劃和自然資源局于本判決生效之日起三十日內向長春泰恒房屋開發有限公司返還2630萬元及利息（其中600萬元自2010年11月26日、2030萬元自2010年12月25日起，均按照中國人民銀行同期活期存款利率計算至實際支付之日止）；

　　四、長春市規劃和自然資源局于本判決生效之日起三十日內補償長春泰恒房屋開發有限公司657500元；

　　五、駁回長春泰恒房屋開發有限公司的其他訴訟請求。
 

　　【裁判理由】

　　本院認為，根據雙方當事人的訴辯主張，本案的爭議焦點為：（一）案涉《國有建設用地使用權出讓合同》應否解除；（二）如應解除，解除后的責任承擔問題。針對上述爭議問題，本院分析認定如下：

　　（一）關于案涉《國有建設用地使用權出讓合同》應否解除的問題

　　長春市國土局與泰恒公司于2010年11月25日簽訂的《國有建設用地使用權出讓合同》，系雙方當事人的真實意思表示，不違反法律、行政法規的效力性強制性規定，合同依法有效。案涉《國有建設用地使用權出讓合同》約定，案涉國有建設用地使用權以“毛地"方式出讓，地上建筑物未拆遷部分由泰恒公司負責。上述合同簽訂后的兩個月內，國務院于2011年1月21日出臺《國有土地上房屋征收與補償條例》，明確規定市、縣級人民政府負責本行政區域的房屋征收與補償工作。據此，因上述法規的出臺，使得泰恒公司無法取得拆遷主體資格，無法按照《國有建設用地使用權出讓合同》的約定完成案涉土地的拆遷整理工作。泰恒公司經過逾七年與長春自然資源局的協調，始終無法解決案涉土地的拆遷問題，就此而言，泰恒公司向人民法院起訴解除合同，并未超過解除合同的期限要求。長春自然資源局關于泰恒公司解除合同已經超過期限的抗辯，與本案事實不符，本院不予采信。

　　泰恒公司受讓案涉國有土地使用權的目的系對該土地進行房地產開發，而土地完成拆遷工作是泰恒公司開發案涉土地的必經環節。由于上述法規變化導致泰恒公司無法完成案涉土地的拆遷整理工作，進而無法實現對案涉土地進行開發的合同目的，故泰恒公司請求解除案涉《國有建設用地使用權出讓合同》，符合本案其合同目的無法實現的客觀實際，原審判決認定本案不存在不利于合同目的實現的障礙，與事實不符，應予糾正。
 

　　（二）關于案涉《國有建設用地使用權出讓合同》解除的法律后果問題

　　《中華人民共和國合同法》第九十七條規定，合同解除后，尚未履行的，終止履行；已經履行的，根據履行情況和合同性質，當事人可以要求恢復原狀、采取其他補救措施，并有權要求賠償損失。因此，合同解除后，包括了恢復原狀、采取其他補救措施、賠償損失的法律后果。而本案泰恒公司請求中包括了恢復原狀和賠償損失兩項訴訟請求。對此，本院分析如下：

　　1.關于土地出讓金的返還問題。根據《中華人民共和國合同法》第九十七條的規定，合同解除后，已經履行的，根據履行情況和合同性質，當事人可以要求恢復原狀。據此，泰恒公司在本院判決解除合同的情況下，請求長春自然資源局返還其已經支付的國有土地使用權土地出讓金，符合上述法律規定，故長春自然資源局應向泰恒公司返還土地出讓金以及占用資金期間的法定孳息。鑒于案涉土地使用權出讓金2630萬元系分兩筆支付，支付時間分別為2010年11月26日和2010年12月25日，故長春自然資源局應向泰恒公司返還土地使用權出讓金2630萬元及相應法定孳息（其中600萬元自2010年11月26日起至實際支付之日，2030萬元自2010年12月25日起至實際支付之日，均按照中國人民銀行同期同類活期存款利率計算）。

　　2.關于賠償損失的問題。案涉《國有建設用地使用權出讓合同》第十六條約定，泰恒公司對于案涉土地的建設項目應于2011年11月25日之前開工,即從2010年12月25日雙方簽訂合同至合同約定的開工日期2011年11月25日之間的期限，系泰恒公司對案涉土地進行拆遷整理的期限。而2011年1月21日國務院出臺了《國有土地上房屋征收與補償條例》，導致拆遷制度發生改變，泰恒公司在合同約定的拆遷期限內，因該拆遷制度變化而無法辦理拆遷許可證，亦無法完成對案涉土地進行拆遷整理工作。據此，泰恒公司未能在合同約定的期限內對案涉土地進行拆遷整理工作非因泰恒公司的過錯造成，原審判決認定泰恒公司怠于履行合同義務導致無法辦理拆遷，與本案事實不符。同樣，雖然《國土資源部、住房和城鄉建設部關于進一步加強房地產用地和建設管理調控的通知》于2010年9月21日下發，規定不得以“毛地"方式出讓土地，且2011年1月21日國務院出臺《國有土地上房屋征收與補償條例》規定市、縣級人民政府負責本行政區域的房屋征收與補償工作，但是《國有土地上房屋征收與補償條例》第三十五條亦規定，該條例實施前已依法取得房屋拆遷許可證的項目，繼續沿用原有的規定辦理許可證。故如果泰恒公司在《國有土地上房屋征收與補償條例》出臺前即已取得拆遷許可證，其仍可自行繼續對案涉土地進行拆遷整理；而泰恒公司在近兩個月的時間內未申請拆遷許可證，進而導致其在上述條例施行后無法繼續取得拆遷許可證，對此長春自然資源局亦無過錯。在長春自然資源局與泰恒公司對于案涉合同不能履行及泰恒公司合同目的無法實現均無過錯的情況下，泰恒公司請求長春自然資源局賠償損失的訴訟請求，理據不足，本院不予支持。至于泰恒公司為取得案涉國有土地使用權而支付的1315000元契稅，在雙方當事人對于案涉合同的解除均無過錯的情況下，該部分契稅可由雙方當事人基于公平原則予以平均分擔，長春資源局應補償泰恒公司657500元。
 

　　綜上，對由于國家法律、法規及政策出臺導致當事人簽訂的合同不能履行，以致一方當事人締約目的不能實現的，該方當事人請求法院判決解除合同的，本院予以支持；在此情況下，鑒于雙方當事人對于合同不能履行及一方當事人締約目的不能實現均無過錯，故本院依據《中華人民共和國合同法》第九十七條關于合同解除后當事人可以要求恢復原狀的規定，僅判決長春自然資源局返還泰恒公司所支付的土地出讓金及法定孳息；對泰恒公司關于長春自然資源局賠償損失的訴訟請求，本院不予支持。
 

　　國有土地使用權出讓還有哪些方式

　　根據《土地管理法》第四十三條之規定，任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。國有土地使用權的取得有出讓、劃撥、出租、作價入股等形式。出讓是取得國有土地使用的主要形式。國有土地使用權出讓，應當遵循公開、公平、公正的原則，有以下四種方式：
 

　　1、掛牌出讓

　　掛牌出讓是指出讓人發布掛牌公告，按公告規定的期限將擬出讓宗地的交易條件在指定的土地交易場所掛牌公布，接受競買人的報價申請并更新掛牌價格，根據掛牌期限截止時的出價結果確定土地使用者的行為。

　　掛牌出讓與拍賣出讓均遵循競價原則。不同的是，掛牌出讓方式切斷了競買人之間的溝通，競買人之間并不知曉對方的報價，也不知曉掛牌出讓土地的底價。掛牌期限內無應價者或者競買人的報價均低于底價的，掛牌不成交。在掛牌期限截止時，有兩個或者兩個以上競買人提交了《競價申請書》，該次掛牌活動轉為拍賣競價。
 

　　2、協議出讓

　　協議出讓是指土地使用權的有意受讓人，直接向土地行政主管部門提出有償使用土地的愿望，由國有土地的代表與意向人磋商用地條件及價款，達成協議并簽訂土地使用權出讓合同，有償出讓土地使用權的方式。其基本過程是意向人向出讓方索取地塊的有關資料和文件，在規定的時間內提交包括土地開發建設方案、出讓金額數及付款方式等內容的文件，出讓方收到上述有關文件后，經過進一步協商，達成土地出讓協議。

　　這種出讓方式一般適用于工業項目用地、普通住宅用地、市政公益事業項目用地、非盈利項目用地及政府批準的其他用地。采取此方式出讓土地使用權的出讓金不得低于國家規定所確定的最低價。在有償用地初期，市場、投資等體制不健全的情況下，出讓多采用協議方式。因為該出讓方式沒有引入競爭機制，不具有公開性，現在已沒有此種出讓方式。
 

　　3、招標出讓

　　招標出讓是指市、縣人民政府土地行政主管部門發布招標公告，邀請特定或者不特定的公民、法人和其他組織，在規定的期限內參加國有土地使用權投標，競標該宗土地的使用權，招標小組通過對投標書的評判，擇優確定土地使用權的歸屬。

　　招標出讓方式有限地引進了競爭機制，競投各方的互相不知道底細的情況下，為了獲得土地使用權。均會報出自己能承受的最高價格和最為杰出的設計方案。出讓土地使用權可以獲得較好的經濟效益，而且通過選擇用地者及其設計方案，可以最大限度地實現政府的土地利用意圖。中標者不一定是出價最高的，但一般會是土地利用的社會效益最大的土地使用者。
 

　　4、拍賣出讓

　　拍賣出讓是指政府土地管理部門在指定的時間和地點，組織符合條件的有意受讓的國有土地使用權人到場，就擬出讓地塊公開叫價競投，通過出讓方叫價和受讓方應價的多次競投，按"價高者得"的原則，確定土地使用者的出讓方式。

　　這種公開選擇用地者的出讓方式，可以提高出讓的透明度，有利于投資者的公平競爭，適用于投資環境好、盈利大的商業、金融業、旅游業和娛樂業用地。這種方式要求市場環境和出讓宗地的條件較高，多應用于大中城市的黃金地段。靜安區中興路律師（l）

 

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